Da Constituição de 1988 aos desafios contemporâneos da democracia

Valdecir Pascoal

Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE), foi Presidente da Atricon (2014 a 2017), autor de artigos e livros nas áreas de Direito Financeiro, Constitucional e Administrativo.

A JORNADA

1. O Mito, o Cinema e a Realidade

2. Os “Monstros” Superados e o Pêndulo (Backlash) Institucional

3. Lutas Contemporâneas
3.1. Consensualismo, Processos Estruturais e Inteligência Artificial

3.2. O “Poseidon” Antidemocrático e suas Vacinas
 • Controle de políticas públicas
 • Ético processo de controle externo
 • Comunicação

4. As “Serpentes”, Rui Barbosa e o Farol que Leva a “Ítaca”

Há jornadas cujo destino permanece o mesmo, embora o caminho exija sucessivas correções de rota, como acontece com os Tribunais de Contas brasileiros desde a Constituição de 1988. A direção foi estabelecida pelo constituinte: controlar a gestão dos recursos públicos para que os governos cumpram suas responsabilidades perante a sociedade.

Ao longo dessa travessia, as dificuldades vieram da resistência ao controle, das propostas de mudanças legislativas e alterações jurisprudenciais e das nossas próprias insuficiências, às quais se somou, mais recentemente, uma crise de confiança que alcança a própria democracia.

Estas reflexões, em essência, nasceram de duas conferências que proferi em 2026: a palestra magna do Encontro Nacional de Corregedores, Controles internos e Ouvidorias dos Tribunais de Contas (ENCCO), em Florianópolis, em setembro, e a conferência no X Seminário Ibero-Afro-Americano de Direito e Controlo, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, realizado em parceria com o Instituto Rui Barbosa, em outubro. Nos dois encontros, a metáfora da Odisseia serviu de fio condutor para revisitar a memória do controle externo e discutir os desafios que suas instituições enfrentam hoje.

A história dos Tribunais de Contas é, naturalmente, muito anterior ao período aqui examinado. No Brasil, seu marco republicano remonta à criação do Tribunal de Contas da União em 1890, sob a inspiração de Rui Barbosa, sem desconsiderar os antecedentes nacionais e as experiências de outros países.

Meu olhar se concentra, porém, no ciclo aberto pela redemocratização e pela Constituição de 1988, que coincide, em grande medida, com minha própria vivência no sistema: ingressei no TCE de Pernambuco em 1991, como auditor de contas públicas, tornei-me auditor (conselheiro substituto) em 1993 e conselheiro em 2005. Na presidência da Atricon, entre 2014 e 2017, e nas responsabilidades exercidas no meu Tribunal (presidi o TCE-PE em duas ocasiões: 2014/2015; 2024/2025), vivi debates, avanços essenciais e reveses que deixaram marcas. Esses 35 anos de convivência com o controle externo me ensinaram a valorizar as muitas conquistas, sem imaginar que sejam definitivas, e a defender a instituição sem fechar os olhos para aquilo que pode ser aprimorado.

Escrevo, portanto, a partir dessa experiência, em diálogo com fontes históricas, jurídicas e doutrinárias, sem a pretensão de oferecer um estudo científico exaustivo das questões abordadas. Cada uma delas comporta investigações próprias, divergências e aprofundamentos que ultrapassam os limites desta reflexão. Procuro reunir algumas batalhas que, a meu sentir, merecem ser lembradas e alguns desafios que exigem nossa atenção, oferecendo pontos de partida para que os leitores – agentes do controle, doutrinadores, pesquisadores, gestores públicos e cidadãos em geral – possam examiná-los à luz de suas próprias experiências, compreensões e responsabilidades.

A metáfora da Odisseia, aqui empregada, permite reunir memória e autocrítica, pois, repito, há perigos que vêm de fora (a maioria) e outros que embarcam conosco. Em meio a eles, é preciso conservar a memória do destino que deve orientar nossas escolhas, inclusive quando o mar parece indicar, a priori, uma direção mais conveniente.

1.     O Mito, o Cinema e a Realidade

Na Odisseia, atribuída a Homero, Odisseu, ou Ulisses, procura regressar a Ítaca, sua terra natal, depois da Guerra de Troia, em uma viagem que exige mais do que força: depende da inteligência para reconhecer os perigos, da memória do que se deseja preservar e da capacidade de conter impulsos que podem destruir o próprio retorno. Polifemo, as Sereias, Cila e Caríbdis integram essa história, enquanto Poseidon impõe ao navegante uma adversidade que ultrapassa o encontro com um monstro isolado: a hostilidade do próprio mar.

A recente adaptação cinematográfica de Christopher Nolan renova o interesse por essa narrativa, mas, para a reflexão institucional, é sobretudo o poema que oferece uma imagem fecunda: o retorno pode ser comprometido tanto pelo adversário quanto pela imprudência de quem conduz o barco. A inteligência de Odisseu convive com seus excessos, como revela o episódio em que, depois de vencer o Ciclope, ele anuncia, de forma soberba, sua identidade, o que provoca consequências para o restante da jornada.

Também os Tribunais de Contas precisam examinar o que os ameaça e o que, em sua própria conduta, aumenta a vulnerabilidade. Nessa navegação, a Constituição é sua bússola, enquanto Ítaca representa a realização de suas promessas na vida das pessoas, destino ao qual a preservação da instituição deve permanecer vinculada.

A metáfora ajuda a compreender uma trajetória em que conquistas, resistência e reveses se alternam. Ao longo de 38 anos de vigência da Constituição de 1988, o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas ganhou competências, mostrou a sua essencialidade republicana, enfrentou resistências e precisou rever práticas, em uma trajetória ainda em curso, sobre a qual proponho essa reflexão. Destaco as lutas que desafiaram o sistema, sem esquecer que cada Tribunal também atravessou suas próprias tempestades.

2.    Os “Monstros” Superados e o Pêndulo (Backlash) Institucional

O movimento pendular do backlash institucional

O termo backlash descreve uma reação contrária a uma mudança ou conquista. Aplicado ao controle externo, o conceito ajuda a compreender os movimentos de resistência ao seu fortalecimento. Quando uma competência se amplia e a atuação se torna mais incisiva, setores atingidos podem procurar reduzir seu alcance ou deslegitimar a instituição, por meio de propostas legislativas, restrições interpretativas ou campanhas de descrédito.

Em uma analogia com a terceira lei de Newton, o avanço do controle pode despertar forças de reação por parte dos que têm seus interesses contrariados. Na vida institucional, porém, essa resposta não é automática nem necessariamente proporcional: sua intensidade e seus efeitos dependem das circunstâncias políticas e da capacidade de resistência das próprias instituições.

Essa chave de leitura, contudo, exige cautela, porque nem toda crítica é backlash, assim como nem toda limitação imposta ao controlador constitui retrocesso. Os Tribunais também erram, podem ultrapassar suas competências e precisam responder a questionamentos legítimos, de modo que o critério deve ser o efeito institucional da reação: aperfeiçoa o exercício do controle ou compromete sua capacidade de fiscalizar com independência?

A história revela movimentos pendulares, mas não uma lei que assegure o retorno à posição anterior, já que uma competência perdida pode permanecer enfraquecida durante anos e uma instituição extinta pode não voltar. Por isso, a memória institucional deve ir além da celebração retrospectiva e servir ao reconhecimento dos riscos presentes e à preparação das respostas.

Eis alguns exemplos históricos.

A força constitucional e a reação ao fortalecimento

A Constituição de 1988 ampliou o alcance e a importância dos Tribunais de Contas ao reunir, na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, os critérios de legalidade, legitimidade e economicidade. Apesar de se referir ao Tribunal de Contas da União, o desenho dos artigos 70 e 71 foi estendido às unidades das demais esferas pelo artigo 75, consolidando competências de auditoria, julgamento, responsabilização e acompanhamento da gestão. Por outro lado, a composição desses Órgãos recebeu garantias e requisitos voltados à independência e qualificação de seus membros. [1]

O percurso histórico apresentado pelo conselheiro Edson Simões no recente seminário de Lisboa ajuda a situar essa conquista em uma história mais longa: a das tensões entre quem exerce o poder e quem deve fiscalizar seus recursos. Em sua leitura, a autonomia do controle e as liberdades democráticas se fortalecem reciprocamente, enquanto as experiências autoritárias revelam sucessivas tentativas de sujeitar as instituições fiscalizadoras. [2] Esse vínculo é importante para compreender tanto nossas conquistas quanto os riscos de perdê-las.

Esse fortalecimento não produziu uma trajetória linear, pois, nos anos 1990, em meio às reformas do Estado de viés liberalizante defendidas por determinados organismos internacionais, ganharam espaço propostas de substituição do modelo de Tribunais de Contas por auditorias gerais, em uma discussão que alcançou outros países latino-americanos. Na Argentina, a Lei nº 24.156, de 1992, extinguiu o Tribunal de Cuentas de la Nación e instituiu a Auditoría General de la Nación, vinculada ao Congresso, reorganizando o controle público federal sem impor às províncias a adoção automática do mesmo desenho. [3]

No Brasil, houve propostas expressas de extinção: a PEC nº 19/1999 alcançava Tribunais e Conselhos de Contas municipais, enquanto a PEC nº 193/2000 propunha extinguir o TCU e os Tribunais de Contas estaduais e municipais e reorganizar o controle externo, com a criação de uma auditoria-geral da União. Já a PEC nº 192/2000 alcançava os Tribunais de Contas dos municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo. [4] Essas iniciativas revelavam uma disputa concreta sobre a própria existência e o formato do controle externo.

Houve também extinções concretas em âmbito estadual, como a do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Amazonas, determinada pela Emenda Constitucional nº 15, de 16 de março de 1995, que alcançou o órgão responsável pela fiscalização municipal. Em Goiás, o Tribunal de Contas dos Municípios foi extinto em setembro de 1997 e recriado em novembro daquele ano; no Ceará, a extinção ocorreu recentemente, em 2017, por meio da Emenda Constitucional estadual nº 92, cuja validade foi reconhecida pelo STF na ADI 5.763, com a transferência das competências ao Tribunal de Contas do Estado. [5]

Embora sejam situações diferentes, que não devem ser confundidas com a supressão de toda fiscalização pública, a possibilidade de extinguir um Tribunal de Contas tornou-se uma fragilidade institucional relevante. Um risco para todo o sistema. Quem acompanhou essas disputas sabe quanto tempo e energia foram consumidos na defesa de estruturas que deveriam concentrar seus esforços na fiscalização.

A Emenda Constitucional nº 139, de 5 de maio de 2026, oriunda da chamada “PEC da Essencialidade”, representa uma resposta a esse problema, ao fazer constar do artigo 75 o reconhecimento dos Tribunais de Contas como instituições permanentes e essenciais ao controle externo da administração pública, vedando sua extinção, criação ou instalação. [6] Fruto de uma mobilização institucional que reuniu a Atricon, como protagonista, ao lado do Instituto Rui Barbosa, da Abracom, do CNPTC, de todos os Tribunais e outras entidades do sistema de controle externo, essa proteção reforça a estabilidade do sistema e aumenta, na mesma medida, nossa responsabilidade, pois a permanência deve ser acompanhada de desempenho, integridade e utilidade pública. Foi, de fato, uma das maiores conquistas dos Tribunais de Contas nestes quase quarenta anos pós-redemocratização.

O presidente da Atricon, Edilson Silva, sob cuja liderança essa mobilização alcançou seu ápice, traduziu o significado da conquista na imagem de uma “nova certidão de nascimento” para os Tribunais de Contas. Em artigo publicado na véspera da promulgação, ressaltou que a essencialidade reafirma sua condição de instituições de Estado, vinculando a segurança de sua permanência à proteção do interesse público. A formulação expressa bem o sentido dessa vitória coletiva: assegurar condições duradouras para uma fiscalização independente, técnica e comprometida com a cidadania. [7]

O controle preventivo e o debate sobre o apagão da caneta

Uma das mudanças mais relevantes foi a passagem de um controle predominantemente posterior para uma atuação capaz de prevenir danos, diferença que a comparação entre autópsia e biópsia expressa bem. Embora a apuração de um prejuízo consumado continue necessária, evitar que ele ocorra pode ser mais útil à sociedade.

No MS 24.510/DF, publicado em 19 de março de 2004, o STF reconheceu o poder geral de cautela dos Tribunais de Contas como instrumento necessário à efetividade de suas atribuições constitucionais. [8] A compreensão dos poderes implícitos deu suporte à intervenção tempestiva do controle, acompanhada de uma responsabilidade igualmente relevante: fundamentar a necessidade, a extensão e os efeitos da medida adotada.

A expansão dessa atuação efetiva alimentou propostas legislativas que buscavam  mitigar ou extinguir o poder cautelar desses órgãos. Em sua maioria, essas propostas queriam, em verdade, enfraquecer um avanço real do controle externo, que inibia, por exemplo, sobrepreços e direcionamentos em contratações públicas. Um típico Backlash.

Essa tensão, enfim, ganhou maior racionalidade com as discussões que culminaram com a aprovação da  Lei 13.655/2018, que letrou a LINDB (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), no contexto em que veio à tona o tema do chamado “apagão da caneta”, expressão que, a despeito de não refletir a inteireza da complexidade da questão, abrigou preocupações legítimas com decisões pouco aderentes à realidade e responsabilizações que ignoram as condições estruturais dos governos, capazes de induzir a uma administração defensiva. É dever do controlador reconhecer esse problema, ao mesmo tempo que procura evitar sua conversão em argumento genérico para afastar a fiscalização ou a responsabilização (muitos desejavam mesmo um “apagão do controle”).

Os artigos 20 a 30 da LINDB, introduzidos pela Lei nº 13.655/2018, exigem atenção às consequências práticas, às dificuldades reais do gestor, à segurança jurídica e aos critérios de responsabilização, demandando um controle mais bem fundamentado. [9] Na análise de uma cautelar, por exemplo, essa exigência implica considerar a gravidade do risco, o dano de uma possível demora e o prejuízo que a própria suspensão pode causar à continuidade de um serviço essencial.

Há, nesse equilíbrio, uma questão de tempo. A política responde a mandatos e expectativas sociais, a gestão precisa planejar e executar, e o controle deve produzir uma resposta tecnicamente segura antes que a demora a torne inútil. Compatibilizar esses tempos exige conhecer a realidade fiscalizada e calibrar a intervenção, sobretudo quando a medida adotada pode interromper uma política pública ou um serviço do qual as pessoas dependem. Se o controle precisar ter esses cuidados de proporcionalidade e responsabilidade, o gestor precisa respeitar o tempo do controle e não culpá-lo por eventuais atrasos no cumprimento de promessas de governo.

Uma breve digressão. Ouvir o gestor ajuda a compreender essas circunstâncias, como propõem iniciativas voltadas ao diálogo, entre elas o programa “Fala Gestor: Sua Realidade Conta”, desenvolvido no TCE de Pernambuco. A etimologia da palavra auditar remonta à necessidade de ouvir. A escuta melhora a informação sobre a qual o julgamento se apoia, sem eliminar a distância necessária a quem julga, pois o controle perde qualidade quando trata a realidade administrativa como se ela coubesse integralmente em uma hipótese ideal. Ainda escreverei sobre essa experiência pernambucana.

As contas dos prefeitos e a recuperação de uma competência

Uma das batalhas mais emblemáticas dessa travessia envolveu a competência para julgar contas de prefeitos que atuam como ordenadores de despesas. Retomo aqui o percurso que examinei no artigo Anatomia de uma (Re)Conquista – em 4 ATOS, publicado no portal da Atricon em maio de 2025, porque ele reúne avanços legislativos, inflexões jurisprudenciais e uma persistência institucional da qual participei diretamente.  [10]

O primeiro marco foi a Lei da Ficha Limpa, de iniciativa popular, que, em 2010, reforçou o vínculo entre responsabilidade na gestão dos recursos públicos e legitimidade para o exercício de mandatos eletivos. Ao modificar a alínea “g” do inciso I do art. 1º da Lei Complementar nº 64/1990, a LC nº 135/2010 explicitou a aplicação do art. 71, II, da Constituição a todos os ordenadores de despesas, inclusive chefes de governo que atuassem nessa condição. Em 2012, o STF reconheceu a constitucionalidade da legislação nas ADCs 29 e 30 e na ADI 4.578, consolidando aquele importante movimento de proteção da moralidade eleitoral.

A distinção jurídica que sustentava essa compreensão era relevante: nas contas de governo, examina-se a condução global da administração, mediante parecer prévio do Tribunal de Contas e julgamento pelo Legislativo; nas contas de gestão, apreciam-se atos concretos de administração de recursos, sujeitos ao julgamento técnico previsto no art. 71, II, da Constituição. Nessa segunda hipótese, a condição de prefeito não deveria afastar a responsabilidade própria de quem ordena despesas, pois a natureza dos atos praticados é determinante para identificar o regime de controle.

Em 2016, porém, houve uma inflexão. No RE 848.826, Tema 835 da repercussão geral, o Supremo decidiu, por seis votos a cinco, que, para os efeitos da inelegibilidade prevista naquela disposição legal, a apreciação das contas dos prefeitos, tanto de governo quanto de gestão, competia às Câmaras Municipais, auxiliadas pelos Tribunais de Contas. Embora a tese se referisse à esfera eleitoral, sua interpretação projetou dúvidas sobre o próprio alcance da responsabilização financeira dos prefeitos ordenadores de despesas. [11]

Acompanhei aquele julgamento no plenário do STF, como presidente da Atricon, e guardo a lembrança de um dos momentos mais difíceis de minha trajetória no controle externo. Manifestei publicamente minha discordância, sempre com o respeito devido às decisões da Corte, porque enxergava o risco de enfraquecimento de uma competência constitucional essencial. A preocupação, que o conselheiro Dirceu Rodolfo (TCE-PE), com sua clarividência singular, sintetizou como um “ponto cego institucional”, era concreta: a leitura ampliada do precedente poderia deixar sem resposta adequada a responsabilidade de quem, embora chefe do Executivo, praticasse diretamente atos de gestão de recursos públicos.

A resposta veio em 2025, no julgamento da ADPF 982, proposta pela Atricon. Por unanimidade, seguindo o voto do relator, ministro Flávio Dino, o STF reconheceu a competência dos Tribunais de Contas para julgar contas de gestão de prefeitos ordenadores de despesas e, constatadas irregularidades, imputar débito e aplicar sanções fora da esfera eleitoral, independentemente de ratificação pelas Câmaras Municipais. O julgamento, concluído em 21 de fevereiro, também invalidou decisões judiciais ainda não transitadas em julgado que houvessem anulado deliberações das Cortes de Contas com esse conteúdo.  [12]

O alcance da reconquista exige precisão: a ADPF 982 não afastou integralmente o Tema 835, pois preservou a competência das Câmaras para a apreciação das contas com vistas à hipótese de inelegibilidade ali discutida, cuja aplicação cabe à Justiça Eleitoral. A decisão assegurou, entretanto, que essa dimensão eleitoral não esvaziasse a competência técnica dos Tribunais de Contas para exigir reparação ao erário e aplicar as sanções de sua alçada.  [12]

Esse episódio revela quanto uma disputa interpretativa pode afetar a efetividade do desenho constitucional e quanto a recuperação de uma competência exige trabalho jurídico, diálogo e perseverança. Na nossa Odisseia, foi uma passagem de perda, resistência e recomposição, cujo significado ultrapassa o interesse das instituições: preservar a responsabilização de quem administra recursos públicos é proteger o cidadão que suporta as consequências de sua má aplicação.

As assimetrias e o dever de conhecer a si mesmo

O fortalecimento do controle encontrou outra dificuldade dentro do próprio sistema: diferenças acentuadas de estrutura, procedimentos e desempenho. A autonomia federativa não deve significar tolerância com padrões muito desiguais de qualidade, pois o cidadão não pode receber uma fiscalização mais frágil apenas porque vive em determinada unidade da Federação.

O projeto Qualidade e Agilidade dos Tribunais de Contas, iniciado em 2013, e os ciclos do Marco de Medição de Desempenho, a partir de 2015, criaram instrumentos de avaliação e aperfeiçoamento, aos quais se soma a construção do Marco de Medição de Desempenho e Impacto, com ciclo piloto em 2026, voltado a uma maior atenção aos efeitos da atuação dos Tribunais de Contas.  [13]

Nesse ponto, a máxima délfica “conhece-te a ti mesmo” encontra uma aplicação institucional muito concreta, ao nos convocar a identificar nossas fortalezas, fragilidades, medir resultados, corrigir caminhos. A autoavaliação só produz aprendizado quando admite conclusões incômodas e se converte em providências verificáveis.

Nesse esforço sistêmico em busca de diminuir assimetrias, ressalto as NBASP (Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público),  difundidas pelo Instituto Rui Barbosa. Elas oferecem fundamentos profissionais comuns para a auditoria do setor público. [13] Essa construção deve muito à dedicação do Conselheiro Inaldo da Paixão Santos Araújo (TCE-BA), atual presidente do Instituto Rui Barbosa e uma das principais referências na disseminação das NBASP. No artigo A auditoria não é a cura, mas pode ser o remédio, ele ressalta a importância dessas normas para que a fiscalização produza diagnósticos consistentes e contribua para corrigir rumos, sem alimentar a ilusão de que uma auditoria, por si só, resolverá todos os problemas da administração. Seu argumento reforça uma exigência central dessa travessia: transformar o conhecimento técnico em capacidade efetiva de aperfeiçoar a gestão pública. [14]

Atuar como sistema exige cooperação, preservada a autonomia de cada Tribunal, e um desenvolvimento recente merece atenção: o artigo 40 da Lei Complementar nº 227/2026 prevê a fiscalização contábil, operacional e patrimonial do Comitê Gestor do IBS (Imposto Sobre Bens e Serviços) de forma coordenada e compartilhada, mediante colegiado formado pelos Tribunais de Contas estaduais, do DF, dos municípios e municipais. [15] O Colegiado Nacional de Controle Externo do Comitê Gestor do IBS oferece uma oportunidade concreta de harmonizar entendimentos e práticas em um ambiente federativo complexo, sem criar uma hierarquia entre os Tribunais. Precisamos aproveitar essa experiência para que a fragmentação institucional não deixe espaços sem controle e o sistema possa se consolidar ainda mais.

3.   Lutas contemporâneas

3.1. Consensualismo, Processos Estruturais e Inteligência Artificial

O consenso com responsabilidade

A complexidade dos problemas públicos exige capacidade de solução, sobretudo quando contratos de infraestrutura, concessões, serviços essenciais e políticas que envolvem vários entes federativos não encontram resposta suficiente na modelagem tradicional da atuação dos Tribunais. Nesse contexto, o consensualismo procura ampliar as possibilidades de correção, dentro das competências de cada órgão e com fundamento jurídico adequado, inclusive no artigo 26 da LINDB.

Termos de ajustamento de gestão e outros instrumentos consensuais podem permitir a recomposição da legalidade, estabelecer obrigações e organizar soluções exequíveis, desde que tenham objeto delimitado, seletividade, motivação, transparência, prazos e acompanhamento. Para tanto, é indispensável esclarecer quais deveres serão cumpridos e como se verificará o resultado.

Essa agenda tem no conselheiro Carlos Neves, atual presidente do TCE de Pernambuco e vice-presidente de Relações Jurídico-Institucionais da Atricon, uma de suas principais referências e lideranças. Estudioso e entusiasta do tema, ele exerce a coordenação-geral da Rede Consenso dos Tribunais de Contas, instituída pela Atricon e pelo Instituto Rui Barbosa em 2025 para compartilhar experiências, desenvolver metodologias e apoiar a consolidação de soluções consensuais no controle externo. A iniciativa dá continuidade a uma orientação já expressa na Nota Recomendatória Atricon nº 02/2022, que estimula a adoção desses instrumentos, observados o ordenamento jurídico, a transparência e a segurança jurídica. [16]

A disposição para negociar, contudo, encontra limites que impedem o controlador de assumir a gestão, dispensar exigências indisponíveis ou usar um acordo para evitar a apuração de responsabilidade quando ela é necessária. É preciso, ainda, preservar a imparcialidade de quem terá de julgar controvérsias relacionadas ao ajuste, preocupação presente na ADPF 1.183, em que o STF discute os limites da atuação consensual do TCU. Retomado em 5 de novembro de 2026 e novamente suspenso por pedido de vista, o julgamento evidencia a necessidade de definir competência e governança com segurança, sem antecipar como definitiva uma orientação ainda em formação. [17]

Cila e Caríbdis, personagens da Odisseia de Homero, ajudam a ilustrar a dificuldade da escolha, pois um formalismo incapaz de corrigir problemas pode perpetuar prejuízos, enquanto uma negociação sem limites pode comprometer a independência. A saída exige critérios que afastem a improvisação, de maneira que um acordo só se justifique quando a solução pública oferecida resista ao exame jurídico e ao acompanhamento posterior.

Os processos estruturais de controle externo

A abordagem estrutural tem um de seus marcos na experiência norte-americana de implementação da dessegregação escolar, a partir de Brown v. Board of Education (1954), e na elaboração doutrinária sobre a reforma de instituições, especialmente em Owen Fiss,em The Forms of Justice. Incorporada ao debate brasileiro, ganhou expressão na jurisprudência e em diretrizes do CNJ e da Corregedoria Nacional do Ministério Público, ambos em 2025. No controle externo, a Nota Recomendatória Conjunta Atricon–IRB–CNPTC–Ampcon–CNPGC nº 01/2026 orienta sua adaptação às competências dos Tribunais de Contas, com diagnóstico, planejamento, participação e acompanhamento contínuo dos resultados. [18] [19]

Sobre o tema, merece atenção a contribuição do conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Júnior, apresentada no Congresso de Lisboa sob o título “Os processos estruturais de controle externo como instrumentos dos Tribunais da Governança Pública”. O ponto de partida é o reconhecimento de que certas irregularidades se repetem porque os arranjos institucionais continuam a produzi-las: corrigir atos isolados pode ser necessário, mas insuficiente para modificar as causas de uma desconformidade persistente. [20]

O processo estrutural organiza uma resposta a problemas complexos, multicausais e duradouros, nos quais a solução depende da atuação de vários órgãos e grupos afetados. A partir de um diagnóstico, procura estabelecer um plano de atuação com responsabilidades, metas e indicadores, seguido de implementação, monitoramento e ajustes sucessivos. O acompanhamento ganha importância porque a decisão inicial abre um percurso de transformação que precisa ser verificado e, quando necessário, corrigido à luz dos resultados.

Seu alcance é mais amplo que o consensualismo: o acordo pode integrar a solução, mas o caráter estrutural decorre do problema enfrentado e da forma de conduzir sua superação, não da simples existência de consenso. A colaboração convive com determinações fundamentadas e com a apuração das responsabilidades cabíveis, sem conferir ao controlador o poder de formular e executar a política em lugar da administração. Também por isso, essa técnica pode alcançar disfunções organizacionais e procedimentais que ultrapassam o campo das auditorias operacionais.

A Nota Recomendatória Conjunta Atricon–IRB–CNPTC–Ampcon–CNPGC nº 01/2026 oferece diretrizes para essa atuação, com diagnóstico técnico, plano apresentado pelo jurisdicionado e ciclos de monitoramento e revisão. [19] A institucionalização deve preservar as competências de cada órgão, considerar as capacidades financeiras e administrativas envolvidas e assegurar a participação efetiva dos atingidos, para que a abertura ao diálogo se converta em uma solução juridicamente responsável.

A imagem de Sísifo, evocada por Adircélio, traduz o risco de um controle condenado a reencontrar, em cada fiscalização, a mesma falha que julgava ter corrigido. Para a nossa Odisseia, o desafio é compreender por que a pedra volta a rolar e o que precisa mudar para interromper esse movimento, sem perder a prudência quanto aos limites da intervenção. [20]

A admirável e tenebrosa inteligência artificial

A inteligência artificial já auxilia o controle externo no tratamento de grandes bases de dados e pode apoiar a identificação de riscos, a elaboração de relatórios e a comunicação desses órgãos. Essa capacidade amplia o alcance da fiscalização ao permitir maior atenção a indícios que dificilmente seriam percebidos em uma análise exclusivamente manual.

Os riscos acompanham essas possibilidades, seja pelas conclusões enviesadas que dados incompletos podem produzir, seja pela apresentação de conteúdo inventado como verdadeiro por modelos generativos ou pela exposição de informações protegidas. Até uma resposta bem redigida pode esconder a ausência de fundamento, problema que se agrava quando a facilidade de obter um texto substitui o esforço de compreender os fatos.

Para o controle externo, isso requer governança ao longo de todo o uso: qualidade dos dados, proteção de informações, registro das operações relevantes, validação das respostas e supervisão humana compatível com o risco. As orientações federais para o uso de IA no setor público também ressaltam a necessidade de avaliar riscos e preservar responsabilidades. [21]

No processo de controle, o uso de tecnologia deve permitir a compreensão da prova e a contestação das premissas que sustentam uma conclusão, pois uma sugestão algorítmica não se torna fundamento de decisão apenas porque foi produzida rapidamente. Quem assina o relatório, o parecer ou profere o voto responde pela análise e precisa conseguir explicá-la.

A formação das pessoas é parte dessa responsabilidade, uma vez que o auditor e o julgador devem aprender a operar a ferramenta e questionar os produtos por ela elaborados. A velocidade com que a IA oferece respostas pode favorecer uma espécie de esquecimento, rompendo o vínculo entre a conclusão e o percurso intelectual que a sustenta, como na terra dos lotófagos, onde quem provava o lótus perdia o desejo de regressar a Ítaca. O perigo está em abandonar, sem perceber, o sentido da viagem. A tecnologia será admirável na medida em que ampliar a capacidade humana de servir ao cidadão com responsabilidade.

 

3.2 O “Poseidon” Antidemocrático e suas Vacinas

Há uma diferença entre enfrentar resistência a uma competência específica (backlash) e navegar em um ambiente que passa a desconfiar da própria legitimidade das instituições. Enquanto, na primeira situação, discutimos o alcance do controle, na segunda tornam-se vulneráveis as próprias condições que permitem exercê-lo. É nesse cenário que a figura de Poseidon se torna mais expressiva, porque a ameaça alcança o mar inteiro.

É o caso da atual crise da democracia ocidental. A literatura revela que a erosão democrática pode ocorrer por mudanças graduais, conduzidas por autoridades que chegaram ao poder pelas eleições. Ao examinar esse fenômeno, Nancy Bermeo identifica formas contemporâneas de enfraquecimento institucional, entre elas a ampliação do poder do Executivo à custa dos controles, enquanto Steven Levitsky e Daniel Ziblatt analisam como dirigentes eleitos podem corroer, por dentro, as condições da competição e da limitação do poder. [22]

O processo pode combinar pressões sobre órgãos autônomos, ataques à credibilidade da fiscalização e tentativas de transformar garantias institucionais em obstáculos supostamente ilegítimos à vontade popular. Sua aparência de normalidade merece atenção, pois, embora uma medida isolada possa parecer pequena, a sucessão de medidas pode reduzir de modo profundo a capacidade de resistência do Estado constitucional.

O caso italiano, examinado pelo Conselheiro Edson Simões na mesma edição do seminário de Lisboa, oferece um exemplo contemporâneo dessa tensão. No governo de Giorgia Meloni, a Lei nº 1, de 7 de janeiro de 2026, alterou o regime da Corte dei conti, com restrições à responsabilização financeira e mecanismos de silêncio-assentimento capazes de afastar a responsabilidade em hipóteses previstas na norma. Entre as mudanças está o teto de ressarcimento de 30% do prejuízo, ressalvados dolo e enriquecimento ilícito e sujeito, ainda, ao limite remuneratório estabelecido em lei. [2] [23]

Simões associa esse movimento ao avanço da extrema direita e à pressão sobre instituições de controle. A leitura merece atenção: sob o argumento de enfrentar o medo de decidir e acelerar a administração, uma reforma pode reduzir a capacidade de prevenir danos e de exigir sua reparação. Já vimos esse filme por aqui. A defesa da boa gestão pede proteção para a decisão pública responsável, mas também consequências para violações graves; quando esse equilíbrio se desfaz, o enfraquecimento do controle pode ocorrer pela alteração de suas regras de funcionamento, mesmo que a instituição permaneça formalmente intacta.

No Brasil, a ideia de movimento pendular, desenvolvida por Leonardo Avritzer, ajuda a compreender as tensões entre inclusão democrática e reversões autoritárias. [24] A experiência recente acrescentou razões concretas para a vigilância, sobretudo com o julgamento de uma tentativa de ruptura institucional pelo Supremo, em 2025, que demonstrou como esse risco permanece presente, para além dos livros de história. [25]

Ao levar essas reflexões a Lisboa, em outubro de 2026, às vésperas do segundo turno das eleições brasileiras, destaquei a necessidade de conservar essa memória na discussão sobre o futuro. A alternância política é legítima e necessária, mas o mandato conferido pelo voto permanece submetido à Constituição: a vitória eleitoral não autoriza submeter órgãos independentes, desqualificar o controle ou tornar negociáveis as garantias do Estado democrático de direito.

A possibilidade de que projetos marcados pela hostilidade a essas garantias ocupem posições decisivas exige maior resiliência das instituições, o que, para os Tribunais de Contas, significa preparar-se para fiscalizar sob pressão, preservar critérios técnicos e manter a mesma exigência diante de qualquer governante. Essa disposição precisa existir antes da crise, porque, quando a tempestade chega, nem sempre há tempo para reparar o barco.

O problema também remete ao paradoxo da democracia discutido por Karl Popper: uma maioria pode escolher um governo disposto a destruir as condições que permitem substituí-lo. [26] O mandato eleitoral precisa, portanto, conviver com limites institucionais que preservem as liberdades, a oposição e a possibilidade de alternância, sem que a defesa desses limites se converta em pretexto para silenciar a divergência legítima.

Aos Tribunais de Contas cabe cumprir a Constituição, inclusive quando esse cumprimento desagrada ao poder, sem substituir o debate político ou disputar a preferência eleitoral do cidadão. A imparcialidade exige distância das conveniências partidárias, ao mesmo tempo que o compromisso com a ordem democrática decorre da própria função que exercemos.

Nessa direção, o conselheiro João Antonio da Silva Filho, do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, oferece uma valiosa reflexão no artigo Como as democracias sobrevivem. Ao relacionar limites ao exercício do poder, solidariedade e enfrentamento das desigualdades, ele ressalta que a preservação democrática depende também da capacidade de responder às necessidades sociais e oferecer perspectivas de uma vida melhor. Essa compreensão interpela o controle externo: contribuir para que os direitos se tornem experiências concretas de cidadania é também ajudar a sustentar a legitimidade da democracia. [27]

A confiança como desafio do controle externo

A desinformação agrava essa vulnerabilidade, pois, nas redes sociais, a repetição e o alcance de uma afirmação podem conferir aparência de verdade ao que não foi demonstrado. Algoritmos podem ampliar mensagens de forte apelo emocional, enquanto explicações mais cuidadosas encontram dificuldade para circular, em um ambiente no qual o debate perde referências comuns e a desconfiança pode deixar de ser exame crítico para se tornar rejeição prévia de qualquer evidência.

O mal-estar social, alimentado por frustrações e pelo descrédito nas instituições, tem favorecido uma onda de extremismo, desta feita, que explora ressentimentos e oferece soluções autoritárias para problemas complexos. Catalisado pelas redes sociais, esse movimento encontra na desinformação um meio de transformar medo em intolerância e adversários em inimigos, comprometendo o discernimento e a disposição para o diálogo. A imagem recorda o “mal branco” de Saramago, em Ensaio sobre a Cegueira: uma brancura que impede de enxergar, como se tantas certezas proclamadas também pudessem encobrir a realidade e apagar o reconhecimento do outro. A cegueira democrática também pode vir envolta numa falsa claridade: certezas absolutas, respostas fáceis e informações incessantes que, em vez de ajudar a compreender, nos impedem de enxergar. [28]

Mark E. Warren, ao organizar Democracy and Trust, situa a confiança como problema central da vida democrática, em uma ordem que também precisa de mecanismos institucionalizados de desconfiança. Na mesma toada, Pierre Rosanvallon, em Counter-Democracy, destaca a vigilância, a capacidade de impedimento e o julgamento social como formas de contrapoder. [29] Essa leitura ajuda a compreender por que controlar o poder pode contribuir para a democracia sem exigir uma confiança ingênua nas autoridades.

Aplicada aos Tribunais de Contas, a reflexão conduz a uma responsabilidade adicional, porque a sociedade nos confia o exame da gestão pública, mas também precisa de meios para examinar nossa atuação. Uma instituição que exige transparência deve ser transparente, assim como quem avalia o desempenho alheio precisa aceitar que seu próprio desempenho seja avaliado.

A OCDE, em pesquisa internacional publicada em 2024, organiza fatores de confiança pública em dimensões como confiabilidade, capacidade de resposta, integridade, abertura e tratamento justo. [30] Os resultados não devem ser automaticamente transpostos ao Brasil, mas oferecem um referencial útil: a confiança está relacionada à experiência das pessoas com as instituições e à maneira como percebem sua conduta.

Por isso, a resposta ao descrédito precisa alcançar o trabalho efetivamente realizado: embora a proteção constitucional dos órgãos de controle seja importante, o cidadão também quer saber para que eles servem e se é lícito confiar no modo como atuam. Nesse sentido, vejo, nesse esforço, três frentes especialmente relevantes de atuação dos Tribunais de Contas podem funcionar como  vacinas para a erosão democrática. Vejamos.

Controle de Políticas Públicas (Eficiência)

O controle de políticas públicas aproxima a fiscalização das necessidades que as justificam, especialmente em áreas como educação, saúde, segurança e meio ambiente, nas quais os direitos e a qualidade dos serviços afetam diretamente a vida das pessoas. Examinar apenas a regularidade formal da despesa pode deixar sem resposta a questão decisiva: o que o recurso público produziu?

As auditorias de matiz operacional permitem avaliar eficiência, eficácia e efetividade, com atenção ao planejamento, à execução e aos resultados, identificando gargalos, desigualdades no acesso e falhas de coordenação. Essa análise deve, porém, distinguir achados comprovados de hipóteses e considerar as limitações de atribuir um resultado complexo a uma causa única, pois a fiscalização responsável exige método também para avaliar impacto.

Essa ampliação do olhar encontra uma formulação original na “auditoria alotrópica”, apresentada pelo Conselheiro Sebastião Helvecio (TCE-MG) em Granada, em março de 2026. Inspirado nas diferentes formas do carbono — grafite, diamante e grafeno —, ele propõe um controle que avance da identificação de irregularidades e da análise de resultados para uma atuação mais conectada às necessidades sociais, integrando ciência de dados, rigor técnico e sensibilidade humana. A imagem do grafeno traduz essa busca por conexão, transparência e efetividade, sintetizada em uma frase que merece acompanhar nossas perguntas de auditoria: “Não auditamos papéis; auditamos destinos”.  [31]

Polifemo possuía um só olho, imagem que serve de advertência a um controle que enxerga a conformidade e perde de vista a finalidade da política. Ampliar a visão significa verificar como a legalidade se articula com o dever de prestar um serviço público adequado, preservando sua importância na fiscalização. Nessa passagem, precisamos evitar tanto a conformidade estéril (controle parnasiano) quanto o ativismo que desloca o Tribunal para o lugar do gestor. O mastro ao qual devemos permanecer ligados é a Constituição.

Ao Tribunal compete examinar se as escolhas foram fundamentadas, se os recursos chegaram ao destino e se houve resposta às falhas identificadas, sem escolher, em lugar do governante, todas as prioridades da administração. A confiança cresce quando o cidadão compreende essa contribuição e percebe sua utilidade, embora uma auditoria, sozinha, não possa resolver problemas históricos. Dela podemos exigir a produção de conhecimento relevante e o acompanhamento das providências decorrentes.

É também aqui que o processo estrutural de controle pode contribuir: quando a baixa qualidade de um serviço resulta de falhas persistentes de organização, financiamento ou coordenação, a resposta precisa alcançar os fatores que reproduzem o problema. Uma determinação pontual pode integrar esse trabalho, mas o aperfeiçoamento depende de um plano exequível, de responsáveis identificados e de acompanhamento dos avanços e obstáculos. A administração conserva o dever de escolher e executar as medidas, enquanto o Tribunal exige justificativas, verifica o cumprimento das obrigações e avalia os resultados. [20] [19]

Ético Processo de Controle Externo

A qualidade do resultado depende da legitimidade do caminho percorrido, razão pela qual tenho chamado de ético processo de controle externo uma atuação que reúne as garantias processuais e a responsabilidade pela forma de exercê-las. Às exigências jurídicas de contraditório, ampla defesa e motivação somam-se os deveres de coerência, prudência, imparcialidade e respeito aos gestores e às pessoas.

O processo precisa permitir que o responsável conheça os fatos imputados, conteste a prova e compreenda os critérios da decisão, distinguindo erro, deficiência administrativa e conduta dolosa. Também deve considerar as circunstâncias relevantes e evitar que uma mudança interpretativa surpreenda injustificadamente quem seguiu uma orientação anterior, pois a proporcionalidade da resposta importa tanto quanto a firmeza na identificação da irregularidade. Mesmo quando discorda da conclusão, o cidadão precisa encontrar razões para confiar no processo que a produziu.

É igualmente necessário preservar a independência diante de pressões políticas e interesses particulares, com atenção à aparência de parcialidade, que também fragiliza a autoridade da auditoria e do julgamento. Condutas públicas, inclusive nas redes sociais, podem comprometer a confiança na isenção de quem decide, de modo que, quanto mais sensível o ambiente político, maior deve ser o cuidado com os vínculos, a linguagem e a consistência da atuação.

As percepções sobre os Tribunais de Contas nem sempre convergem: enquanto alguns gestores enxergam rigor excessivo e uma atuação de feição policialesca, parte da sociedade os considera complacentes. Entre essas imagens, precisamos afirmar, pela prática, um controle que não seja Torquemada nem Pilatos: que respeite as garantias processuais, considere a realidade da gestão e exerça com firmeza seus deveres de prevenir, fiscalizar e, quando necessário, sancionar. Esse compromisso exige também que a seleção do que fiscalizar se apoie em critérios técnicos, transparentes e impessoais de risco, relevância e materialidade, sem escolher alvos ou produzir cegueiras deliberadas por conveniência. A confiança se constrói quando o rigor tem fundamento, a prudência não se converte em omissão e a mesma exigência alcança todos, desagrade a quem desagradar.

As corregedorias, ouvidorias e o controle interno participam dessa construção com responsabilidades próprias: à corregedoria cabe apurar desvios e promover padrões de conduta; ao controle interno, avaliar riscos e procedimentos da instituição; à ouvidoria, oferecer ao cidadão um caminho para questionar, informar e ser ouvido. Esses mecanismos devem influenciar as práticas, para que sua contribuição ultrapasse a presença formal na estrutura administrativa.

A discussão de um Código Nacional de Processo de Controle Externo também se insere no esforço de conferir maior segurança jurídica e coerência às garantias e aos procedimentos, respeitadas as competências constitucionais. A Atricon coordena em nível nacional a elaboração de um Código com esse propósito. Tenho a honra de presidir essa comissão, por delegação do eminente presidente Edilson Silva. A minuta preliminar já está em discussão entre os vários atores do Controle Externo e a ideia é concluir os trabalhos até o fim de 2027. Uma proposta normativa, entretanto, não substitui a responsabilidade cotidiana, porque a credibilidade será testada em cada fiscalização e em cada julgamento.

Essa responsabilidade exige também disposição para enfrentar nossas próprias fragilidades institucionais. Episódios que suscitam questionamentos sobre a conduta de membros, embora pontuais e não autorizem generalizações sobre o trabalho dos Tribunais de Contas, repercutem na confiança de todo o sistema e reclamam respostas consistentes, com apuração rigorosa e respeito às garantias individuais. A travessia exige reconhecer os riscos que embarcam conosco e aperfeiçoar os mecanismos capazes de preveni-los e corrigi-los.

É nesse sentido que permanece necessária a criação de um Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, com atribuições de controle administrativo, financeiro e disciplinar, inspirado na experiência do CNJ e do CNMP e respeitada a autonomia dos Tribunais de Contas. Essa foi uma das propostas que defendemos na Atricon durante minha presidência e que integrou a PEC nº 22/2017, apresentada pelo então senador Cássio Cunha Lima e outros senadores. A iniciativa também contemplava a instituição de novas salvaguardas de independência e imparcialidade de seus membros como uma forma de preservar a instituição, proteger o trabalho de seus integrantes e fazê-la merecer, ainda mais, a confiança da sociedade. [32]

Comunicação (Diálogo e Linguagem)

Em um ambiente de desinformação, uma decisão correta pode ser incapaz de produzir confiança se permanecer incompreensível, o que exige cuidado com a linguagem técnica, necessária em muitos momentos, mas que não deve impedir o cidadão de entender o problema, a evidência e o efeito da atuação do Tribunal.

Comunicar exige explicar por que uma obra foi suspensa, o que se encontrou em uma política pública ou como uma determinação poderá melhorar um serviço, além de indicar o que ainda está em apuração e distinguir decisão provisória de definitiva. Exige, ainda, corrigir uma informação quando isso se mostrar necessário, em uma atuação na qual precisão e linguagem simples caminhem juntas.

A linguagem simples é um ponto de partida. Como tenho sustentado, os Tribunais de Contas precisam investir na estruturação de sua comunicação com a sociedade. É notável o esforço que esses órgãos vêm fazendo nesse sentido, com o incentivo da Atricon e do Instituto Rui Barbosa, por exemplo, que também contribuem pelo modo como divulgam suas iniciativas e dialogam com a sociedade.

Outro aspecto relevante. Para quem? E como se comunicar? O público brasileiro é diverso: jovens e idosos, progressistas e conservadores, religiosos e não religiosos, gestores, pesquisadores e usuários dos serviços públicos têm repertórios, interesses e hábitos de informação distintos. Uma mesma decisão pode pedir uma explicação breve nas redes, uma entrevista na rádio local ou uma nota técnica para quem precisa examinar seus fundamentos. Os fatos e os critérios do Tribunal permanecem os mesmos. O que muda é a forma de apresentá-los. Planejar essa comunicação é também ouvir os destinatários e verificar se a informação chegou, foi compreendida e lhes permite acompanhar e questionar a atuação do Tribunal.

Muito já se fez, mas sempre haverá o que fazer. Os públicos mudam, os meios de informação se renovam e a desinformação assume novas formas. Por isso, a comunicação precisa ser tratada como função estratégica e permanente, com equipes preparadas, planejamento, investimento contínuo e disposição para aprender com a resposta da sociedade. Comunicar melhor é um trabalho que se renova a cada decisão que o cidadão precisa compreender.

Alguns alertas. As sereias oferecem uma imagem para outro risco: a sedução de uma comunicação orientada apenas pelo aplauso, que pode levar a instituição a apresentar toda ação como êxito, omitir dificuldades ou transformar sua divulgação em promoção pessoal ou na desconstrução indevida de um gestor público. Quando o relato deixa de corresponder à atuação efetiva, a confiança é prejudicada.

É preciso também ouvir, além de informar, porque reclamações e manifestações recebidas pelas ouvidorias podem revelar problemas que os bancos de dados não mostram. Esse conhecimento deve encontrar caminhos para o planejamento da fiscalização, respeitados o sigilo e a proteção dos envolvidos, e ajudar a incorporar a experiência dos usuários dos serviços públicos aos diagnósticos e ao acompanhamento de problemas estruturais. A comunicação precisa dialogar com jornalistas, gestores e comunidades, sem tratar a discordância como sinal automático de má-fé.

O Programa Nacional de Transparência Pública contribui para ampliar o acesso à informação, cuja utilidade depende da qualidade dos dados, da possibilidade de compreendê-los e das respostas dadas às dúvidas que suscitam. [33] Quando permite o acompanhamento social, a transparência fortalece o controle e reduz o espaço para versões deliberadamente falsas.

Essas três frentes se apoiam mutuamente, pois a fiscalização de políticas públicas oferece uma contribuição que o cidadão pode reconhecer, o processo ético lhe confere legitimidade jurídica e a comunicação permite compreendê-la, questioná-la e participar. Embora não eliminem o risco autocrático, fortalecem as condições de resistência institucional e a relação do controle com a sociedade.

 

4. As “Serpentes”, Rui Barbosa e o Farol que leva a “Ítaca”

As serpentes que aparecem e reaparecem na canção de Silvio Rodríguez (Sueño Con Serpientes) lembram que a superação de um perigo não encerra a luta. Outra passagem musical, Revelação, de Clodo e Clésio, conhecida na voz de Fagner, também me acompanha nessa reflexão: “Sentimento ilhado, morto e amordaçado, volta a incomodar”. No campo institucional, ameaças que julgávamos vencidas podem permanecer apenas adormecidas e retornar com outra linguagem, outros instrumentos ou pela própria via eleitoral. A memória ajuda a reconhecê-las, enquanto a autocrítica impede que a experiência se transforme em acomodação.

Há um farol que atravessa essa história: em 1890, ainda no Governo Deodoro da Fonseca, Rui Barbosa apresentou a exposição de motivos que fundamentou o Decreto nº 966-A, de 7 de novembro, criador do Tribunal de Contas, origem do atual TCU. Ao defender um corpo de magistratura independente, dotado de autonomia e garantias para exercer uma fiscalização efetiva, preocupava-se em evitar que a instituição se reduzisse a um ornamento da administração. [34]

Uma passagem conserva extraordinária força: o orçamento deveria tornar-se “uma realidade segura, solene, inacessível a transgressões impunes”. A formulação reúne o sentido do controle e o compromisso com a consequência, pois a lei orçamentária não pode ser mera promessa que o exercício do poder esvazia sem responsabilidade.

Rui também examinava o equilíbrio entre a fiscalização e a ação administrativa, ao associar a preocupação com a efetividade do Tribunal. Lida hoje, sua mensagem oferece uma orientação exigente: independência para fiscalizar e discernimento para fazê-lo de modo útil, colocando a autoridade da instituição a serviço da responsabilidade pública. É um texto ao qual deveríamos retornar periodicamente, para reencontrar a essência da missão, sem anestesia e sem soberba. É uma verdadeira “Oração aos Tribunais de Contas”.

Em 1788, Madison já expressava, no Federalista nº 51, a necessidade de organizar controles sobre o poder exercido por pessoas reais, sujeitas a interesses e falhas. [35] O problema permanece, porque confiar nas instituições exige que elas tenham capacidade de conter abusos e disponham de mecanismos para corrigir os próprios desvios, em uma relação de confiança sujeita a verificação, como a democracia exige.

É nessa combinação que encontro o sentido da nossa Ítaca, pois a Constituição de 1988 deu aos Tribunais de Contas uma posição relevante no Estado democrático, cujo exercício requer mais do que reivindicar competências. Cumpri-la exige acompanhar a destinação dos recursos, assegurar um processo justo, reconhecer insuficiências e prestar contas do que fazemos.

Depois de 35 anos nesse barco, a convicção que levo é a de que a instituição viaja a passos largos em busca da excelência, mas precisa merecer, todos os dias, a importância que a Constituição lhe atribuiu. Os tempos de normalidade não dispensam esse trabalho, e os tempos de ameaça tornam-no ainda mais necessário, porque a defesa da democracia começa também na seriedade com que cada órgão cumpre seu dever.

Navegar pode até não ser tão preciso, nesses tempos turbulentos, mas é preciso navegar. E continuar a viagem exige reconhecer as mudanças do mar, cuidar do barco e conservar a memória do destino-propósito.

Rui Barbosa ilumina o caminho e a Constituição orienta a travessia, cujo destino ganha sentido no cidadão que espera a oferta de políticas públicas de qualidade, íntegra e uma gestão e que respeite seus direitos. É por ele que vale continuar navegando.

Homero dá a esse desejo de retorno uma expressão que atravessou os séculos:

“Mas mesmo assim quero e desejo todos os dias voltar a casa e ver finalmente o dia do meu regresso.”

(Odisseia, canto V, versos 219–220, tradução de Frederico Lourenço). [36]

 

Referências e fontes

[1] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 1º, 5º, 37, 70, 71 e 75.

[2] SIMÕES, Edson. O controle externo e a democracia: evolução histórica dos Tribunais de Contas. Palestra no X Seminário Ibero-Afro-Americano de Direito e Controlo, Universidade de Lisboa, out. 2026. Seção sobre a Corte dei conti italiana.

[3] ARGENTINA. Lei nº 24.156/1992. Administração financeira e sistemas de controle do setor público nacional.

[4] CÂMARA DOS DEPUTADOS. PEC nº 19/1999, de Luiza Erundina; PEC nº 193/2000, de Augusto Franco; PEC nº 192/2000, de Wagner Salustiano.

[5] AMAZONAS. EC nº 15, de 16 mar. 1995. GOIÁS. TCM. Histórico institucional. STF. ADI 5.763/CE, rel. Min. Marco Aurélio, j. 26 out. 2017.

[6] BRASIL. Emenda Constitucional nº 139, de 5 maio 2026. Altera os arts. 31 e 75 da Constituição.

[7] SILVA, Edilson. Uma nova certidão de nascimento para os Tribunais de Contas do Brasil. Correio Braziliense, 4 maio 2026. Republicado pela Atricon.

[8] STF. MS 24.510/DF, rel. Min. Ellen Gracie, j. 19 nov. 2003, publ. 19 mar. 2004. Informativo STF nº 330.

[9] BRASIL. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, arts. 20 a 30, incluídos pela Lei nº 13.655/2018.

[10] PASCOAL, Valdecir Fernandes. Anatomia de uma (Re)Conquista – em 4 ATOS. Atricon, 26 maio 2025.

[11] STF. RE 848.826/CE, Tema 835 da repercussão geral. Rel. Min. Roberto Barroso, red. p/ acórdão Min. Ricardo Lewandowski, j. 2016.

[12] STF. ADPF 982, rel. Min. Flávio Dino, j. 21 fev. 2025. Acórdão.

[13] ATRICON. Marco de Medição de Desempenho e Impacto dos Tribunais de Contas. IRB. NBASP 100: Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público.

[14] ARAÚJO, Inaldo da Paixão Santos. A auditoria não é a cura, mas pode ser o remédio. A Tarde, 26 maio 2026. Republicado pela Atricon.

[15] BRASIL. Lei Complementar nº 227, de 13 jan. 2026, art. 40.

[16] ATRICON. Nota Recomendatória nº 02/2022, sobre solução consensual de conflitos. ATRICON; IRB. Portaria Conjunta nº 10/2025, que institui a Rede Consenso dos Tribunais de Contas.

[17] STF. ADPF 1.183, rel. Min. Edson Fachin. Limites da atuação consensual do TCU. Julgamento suspenso por pedido de vista. Consulta em 7 nov. 2026.

[18] FISS, Owen M. The Forms of Justice. Harvard Law Review, v. 93, n. 1, p. 1–58, 1979. CNJ. Recomendação nº 163/2025. CNMP, Corregedoria Nacional. Recomendação de Caráter Geral nº 5/CN/2025.

[19] ATRICON; IRB; CNPTC; AMPCON; CNPGC. Nota Recomendatória Conjunta nº 01/2026. Diretrizes para processos estruturais de controle externo, 10 jul. 2026.

[20] FERREIRA JÚNIOR, Adircélio de Moraes. Os processos estruturais de controle externo como instrumentos dos Tribunais da Governança Pública. X Seminário Ibero-Afro-Americano de Direito e Controlo, Universidade de Lisboa, 21 out. 2026. Slides 10–18, 20, 25 e 29–36.

[21] BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Guia Unificado de Inteligência Artificial para o Setor Público.

[22] BERMEO, Nancy. On Democratic Backsliding. Journal of Democracy, v. 27, n. 1, p. 5–19, 2016. LEVITSKY, Steven; ZIBLATT, Daniel. How Democracies Die. New York: Crown, 2018.

[23] ITÁLIA. Lei nº 1, de 7 jan. 2026, arts. 1º e 2º. Reforma da Corte dei conti. O teto de 30% ressalva dolo e enriquecimento ilícito e se combina com o limite de duas remunerações anuais. O silêncio-assentimento depende das hipóteses legais; na consulta do art. 2º, sem solução proposta pela administração, o silêncio tem sentido negativo.

[24] AVRITZER, Leonardo. O pêndulo da democracia. São Paulo: Todavia, 2019.

[25] STF. Ação Penal 2.668. Acórdão publicado em 22 out. 2025.

[26] POPPER, Karl R. The Open Society and Its Enemies. London: George Routledge & Sons, 1945. v. 1, cap. 7.

[27] SILVA FILHO, João Antonio da. Como as democracias sobrevivem. Brasil 247, 10 out. 2026.

[28] SARAMAGO, José. Ensaio sobre a Cegueira. Lisboa: Caminho, 1995.

[29] WARREN, Mark E. (org.). Democracy and Trust. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. ROSANVALLON, Pierre. Counter-Democracy: Politics in an Age of Distrust. Trad. Arthur Goldhammer. Cambridge: Cambridge University Press, 2008.

[30] OECD. OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions — 2024 Results: Building Trust in a Complex Policy Environment. Paris: OECD Publishing, 2024.

[31] HELVECIO, Sebastião. Da imanência à transcendência: a vereda do bom controle à essencialidade dos Tribunais de Contas. Slides do VII Congresso Internacional de Controle Público e Luta contra a Corrupção, Granada, 5 mar. 2026. Síntese do IRB.

[32] SENADO FEDERAL. PEC nº 22/2017, de Cássio Cunha Lima e outros. Composição dos Tribunais de Contas e criação do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas.

[33] ATRICON. Programa Nacional de Transparência Pública.

[34] BARBOSA, Rui. Exposição de motivos do Decreto nº 966-A. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 30, n. 82, p. 253–262, 1999. BRASIL. Decreto nº 966-A, de 7 nov. 1890.

[35] MADISON, James. The Federalist, nº 51, 1788. Library of Congress.

[36] HOMERO. Odisseia. Trad. Frederico Lourenço. Lisboa: Quetzal, 2018. Canto V, versos 219–220.

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